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国家电监会黄少中:关于输配电成本监管的若干

作者:天博 发布时间:2021-04-03 06:38 点击:

  2011年11月4日国家电监会颁布了《输配电成本监管暂行办法》,2011年12月8日国家电监会召开全国电力成本与价格监管工作会议,强调要把成本监管作为监管工作的重点,放在突出的位置,加强力量,加大力度,加快部署,力求取得实效。那么为什么要强调对输配电成本的监管,它的意义和作用何在?电监会对输配电成本监管有哪些法律法规依据?如何强化对输配电成本的监管呢?本文拟就这些问题谈谈看法,与对此问题感兴趣的人士探讨交流。

  所谓垄断,通俗的理解就是把持和独占。经济学意义上的垄断,通常是指一家或少数几家企业直接或通过某种形式排他性地控制生产要素和产品市场,或者,特定经济主体为了特定目的通过构筑市场壁垒从而对目标市场所作的一种排他性控制状态。按照垄断的成因划分,垄断分为人为垄断和自然垄断。人为垄断是指在目标市场内,一定主体利用某种权利排除和限制竞争,形成垄断的市场结构。自然垄断是指对具有网络性经营特点的行业,如电网、电信、航空、自来水、煤气管道等,由一个厂商生产全行业产品的总成本比由多个厂商生产的总成本低,独家生产比多家竞争更有效率。垄断行业具有规模经济及成本函数递减等独特的技术经济特征,难以形成竞争格局,政府必须对这些行业进行严格监管。电网经营(包括输电和配电)具有典型的自然垄断性,因为输电和配电都是通过物理电网进行的,在一个区域内如果两家或两家以上的企业分别建设经营电网,势必造成低效率的重复建设,是不可行的,只有由一家企业生产经营,才能实现社会福利的最大化。所以,必须对电网的输配电成本进行监管。

  美国著名经济学家保罗――萨缪尔森对外部性的定义:那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。经济学的外部性定义,是指经济主体(包括厂商或个人)的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响,分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价。负外部性即未经他人同意施加给他人额外成本。负外部性在提高外部性制造者效用水平的同时,却降低了相关人的效用水平,给他人带来了损害,远离了社会所要求的效率目标。从理论上讲,一般认为外部性的存在是市场机制配置资源的缺陷之一,也就是说,存在外部性时,仅靠市场机制往往不能促使资源的最优配置和社会福利的最大化,政府应该进行干预。电网的自然垄断特点,容易也可能造成经济的负外部性,使得内部成本外部化,增加消费者负担,损害消费者利益,因此,必须对其成本进行监管。

  经济学的不对称性,是指交易一方对交易另一方的了解不充分,双方处于不平等地位,也可以理解为利益相关人对有关信息的掌握程度不对等,一方可以利用信息优势损害对方利益。信息经济学认为,信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。由于电网自然垄断性的特点,电网企业与发电企业,与电力用户,甚至与政府及监管部门相比,都存在信息不对称性,因此,必须要对电网的输配电成本进行监管,对输配电成本信息提供和披露作出规定。

  由于电网企业属于自然垄断性企业,其价格由国家管制和调控,成本回收是通过国家规定的价格向电力用户和消费者收取的,而目前电力行业采取成本加成定价法,因此合理的成本是科学定价的基础,成本的高低决定着价格的高低,没有真实的成本,就没有合理的价格,成本的变化必然引发价格水平的波动,直接影响电力生产者和消费者利益。因此,政府必须对电网企业成本及产品价格进行管制,通过抑制垄断、外部成本内部化以及提供更多的信息,努力解决“市场失灵”,防止企业获取高额垄断利润、损害消费者利益、降低社会分配效率。

  纵观世界各国的做法,由于电网经营的自然垄断性,绝大多数国家都对电网的成本和价格进行严格管制。比如美国,联邦能源监管委员会专门制定被监管行业财务与会计制度,在统一的电力会计制度中,对发、输、配、售的每一环节做了细分,设立了150多个一级账户,核算发、输、配、售各个具体环节的运行与维护费用,对这些费用账户归集的具体内容作了非常严格的规定。同时制定详实的财务、会计及其相关的信息报送、披露制度,并根据需要组织对被监管企业的特殊审计。再比如日本,日本的《电力事业法》制定了针对电力行业的详细的会计核算制度,规定了会计核算的基本原则、会计科目类别以及电力企业必须提交相关财务报表的内容与格式。可以说,对电网的输配电财务成本进行严格监管,是国际惯例和通行做法。

  一是有利于建立健全电网企业成本约束机制和激励机制,防止和控制电网企业的过度投资,约束和控制输配电成本的不合理增长。

  由于没有竞争的压力,通常垄断企业自身约束成本的动力不足。通过加强输配电成本监管,有利于建立起行之有效的成本约束机制,削弱电网企业成本膨胀动机,防止电网企业利用垄断地位和信息不对称等获得高额利润,以保护消费者利益;同时有利于建立起成本激励机制,促进电网企业建立健全内部成本管理制度,鼓励电网企业自觉加强管理、降低成本、提高效率、节约社会资源,促进社会福利最大化,

  目前,电网企业价格核定普遍采用成本加成定价法,即确定价格的基础和依据主要是电网企业上报的成本。由于缺乏科学的成本核算体系,对输配电成本监管相对乏力,成本监管缺乏约束力和可操作性。因此对影响成本的一些重要因素,比如如何确定固定资产折旧年限、确定电网企业投资回报水平、核定人员工资福利、是否应在成本中扣除政府投资和社会捐赠、如何控制管理费用上涨等问题,都没有或很难做出统一明确规定,从而给成本合理性与真实性的判定带来难度,成本和价格的高低往往是电网企业与政府和监管部门讨价还价的博弈过程,导致价格的确定缺乏科学性、合理性和透明度。一定程度上影响政府公信力。

  如前所述,电网输配电成本的真实性和合理性与否,成本的高低直接影响到消费者的利益,群众关注度高,社会影响大;另一方面,由于垄断行业与消费者之间存在着信息不对称,而消费者没有能力也没有条件调查了解垄断行业的真实合理成本,确定经营者成本合理性的责任自然落在了代表消费者利益的政府和监管部门身上。因此加强对电网输配电成本的监管,控制其不合理性支出,保持成本的真实性和合理性,防止经营者将不合理的费用转嫁给消费者,对于维护和保障消费者合法权益,将起到重要作用。

  作为上网电价和销售电价“翘翘板”两端的中间支点,输配电价改革将对电力行业利益格局产生重大影响。独立输配电价机制的确立及价格水平的确定,既是电网企业赖以生存和发展的重要政策措施,也提供了重要的市场位置信号,是发挥市场配置资源作用的关键。多年来,由于改革和监管不到位,输配电成本不清晰,单位成本偏高,造成独立的输配电价机制难以建立,电价水平难以确定。实施输配电成本监管后,输配电成本有望厘清,也将会趋于合理,有利于促进独立的输配电价格机制建立。

  五是有利于政府部门、监管机构对电网企业的监管,有利于社会公众对电网企业的监督。

  由于受电网企业自然垄断经营、信息不对称、政府和监管部门监管乏力等因素影响,电网企业的成本给公众的印象一直是不清晰、不透明、不合理,也一直是饱受公众诟病的问题之一。实施成本监管后,电网企业将要严格按照规定进行成本核算,归集分摊,不合理成本支出将受到有效控制,输配电成本信息将更加清晰透明,并且将按规定披露,这都将有利于政府部门、监管机构对电网企业的监管,有利于社会公众对电网企业的监督。

  一是《中华人民共和国会计法》第八条规定:“国家实行统一会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布,国务院有关部门可以依照本法和国家统一的会计制度制定对会计核算和会计监督,有特殊要求的行业实施国家统一的会计制度的具体办法或者补充规定,报国务院财政部门审核批准。”按此规定,2005年,国家电监会经财政部批准出台了《输配电企业成本核算办法》(试行稿),对电网企业的成本核算作了规定。

  二是《会计法》第二十五条规定“公司、企业必须根据实际发生的经济业务事项,按照统一的会计制度的规定确认、计量和记录资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本和利润”。第二十六条规定“公司、企业进行会计核算不得随意改变费用、成本确认标准或计量方法,虚列、多列、不列或少列费用和成本”。

  一是国务院2005年颁布的《电力监管条例》明确规定:“电力监管的任务是维护电力市场秩序,依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益”、“电力监管机构有权责令电力企业、电力调度交易机构按照国家有关电力监管规章、规则的规定如实披露有关信息”。

  二是国务院办公厅关于印发国家电监会“三定方案”中明确规定:“按照国家规定,拟定输电和供电企业成本规则”。

  三是中编办[2005]13号文件《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》中,明确规定电监会具有成本监管职责。

  电网企业作为垄断企业,除了要接受电力监管机构的监管外,同时也是国资委、财政部和发改委等政府部门的监管对象。由于监管的职责不同,这些部门虽然都对电网企业的财务成本实施监管,但无论是出发点和目的都有所不同,不构成重复。

  我国电网企业大都是国有企业,除了要接受电监会的监管外,也要接受出资人国资委的监管,二者监管的差别:国资委作为国有产权的代表――出资人,代表所有者对电网企业的成本进行监督和管理,其性质是政府对国有企业的微观管理,目的是为了维护出资人权益,确保国有资产保值增值。电监会对电网企业的成本监管的本质是行业监管,既代表政府也代表消费者,是以维护电力市场秩序,平衡投资者、经营者、消费者的利益为出发点进行监管,目的是既使电网企业维持具有持续经营的财务能力,又防止企业获得超额利润,维护市场公平。

  电网企业在会计核算方面同时受到财政部和电监会的监管,二者的不同主要在于:财政部监管是作为会计归口部门履行宏观调控经济职能,其目的是保证国家财政、税收政策的顺利实施,维护财经纪律,规范会计核算行为。电监会监管的性质是作为行业监管机构实施行业监管,其目的是为了保证电力市场安全、公平、有效运行,平衡电力投资者、经营者、消费者的利益,为输配电成本的合法、合理奠定基础。

  输配电成本作为定价基础,必然也要受到电监会和价格主管部门――发改委的监管,但二者的侧重点也有所不同:发改委对电网企业的成本监审主要是从输配电价形成的角度,对成本进行归集并加以监审,对定价成本进行确认,其主要目的是为了定价服务。电监会对电网企业成本的监管,则包括了成本核算、成本归集、费用分摊、构成和支出是否合理等内容,目的是通过加强监管,建立健全电网企业的成本约束和激励机制,促进电网企业加强管理,降低成本,提高效率,促使输配电成本合法、合理,同时也为核定输配电价格打下良好的基础。

  目前,有关部委虽然在对电网企业的监管方面有一些合作沟通,但总的看,还显得不够。因此建议有关部门应开展更多的沟通合作,在信息资料共享、政策的研究制定和联合监督检查等方面寻求合作的空间,如果更多的沟通合作机制能够建立,无疑将形成合力,对提高行政效率大有裨益。

  电力监管机构和电网企业都要提高对输配电成本监管重要性的认识。对监管机构来说,要认识到对自然垄断的输配电环节成本实施监管既是电力监管的重要职责,也是维护市场公平的重要工作,是对垄断行业形成有效监管的切入点和抓手;对电网企业来说,要认识到作为国有的公共垄断企业,一是应该自觉服从监管,按要求做好相关工作。二是应该以此为契机,推动企业成本管理。三是应履行社会责任,提升影响和声誉。

  加强对电网企业输配电成本合规性、合理性的监管,形成有效的成本约束机制,促进并监管电网企业控制投资,降低成本,提高效率。2011年11月,国家已经颁布实施《输配电成本监管暂行办法》,从监管依据、监管内容、监管措施等方面做出了明确的规定,今后的任务就是要切实抓好贯彻落实工作。

  按照《输配电成本监管暂行办法》的有关规定,组织制定出台配套的《输配电成本信息报送规定》,对信息报送的内容、范围、程序、时间等提出明确要求,规范输配电成本信息报送工作,有效解决信息不对称问题。

  要针对目前输配电成本核算不够精细,核算程序不够规范,成本数据不够真实完善,与国家新会计准则有关内容衔接不够紧密等实际问题,组织对《输配电成本核算办法》进行修订完善。进一步规范电网企业输配电成本核算行为,提高监管的质量和效果。

  要求电网企业对输配电成本影响较大的相关项目(如折旧年限、折旧方法、固定资产构成等)的调整变化、输配电成本变化幅度过高的原因分析等进行正式报告,以利于监管机构及时了解情况,有针对性地进行监管。

  输配电成本的监督检查是输配电成本监管的重要内容,也是输配电成本有关制度办法得以实施的保障。任何一项制度和政策措施,如果不加强检查,不抓落实,再完善的方案也是一纸空文,再明确的目标也难以实现,再好的政策也难以发挥作用。因此输配电成本监管有关办法颁布后,很重要的一项工作便是要加强对电网企业贯彻执行情况的监督检查。检查的内容包括电网企业执行国家统一会计制度情况,《输配电成本核算办法》、《输配电成本监管暂行办法》执行情况及企业成本内控制度建立及执行情况、输配电成本支出情况、输配电成本重大变化事项、企业内部关联交易等情况,通过检查,分析电网企业成本水平及变化趋势,揭示和披露电网企业成本核算和管理工作中存在的主要矛盾问题。并将检查情况,编制发布电网企业成本专项监管报告。

  合法性就是要看成本核算是否合法、成本构成是否合规。即电网企业成本核算是不是按照国家法律法规和国家颁布的规定核算,法律、法规和国家统一会计制度以及国家有关政策明确不能计入成本的,一律不能计入成本。要看输配电成本的构成是否符合国家有关规定,不合法、不合规的,一律剔除。

  合理性是指成本应当反映生产经营活动正常需要,并按合理方法、合理标准核算。影响成本各项费用的主要技术经济指标,如折旧、运行维护费、线损、职工薪酬等费用水平应维持在合理、公允的水平上,有行业标准的,应当符合行业标准。成本水平既包括总成本水平,也包括单位成本水平。合理性原则还体现在对未来一定时期内企业成本变化的合理预期。

  相关性是指企业提供的成本信息应当与企业正常经营需要相关,有助于监管机构的判断监管。一个企业一般不会只从事一种产品或服务的生产经营活动,即使只从事一种产品或服务的生产经营活动,也不会是所有的支出都与该种产品生产经营活动有关。按照相关性原则要求,与生产经营过程无关的费用不能计入成本。包括有效资产的确定、混业经营及关联交易的成本费用分摊要清晰、合理等。

  平稳性是指成本应当反映相对较长时期内的成本水平,在核算成本时,应当尽量减少或消除一些非经常的或非连续的成本费用支出对成本水平产生的影响。如折旧率的选取、开办费的推销、呆坏账的处理等,要前后一致,避免成本水平大起大落。

  公开性是指电网企业的成本信息要在规定的范围内公开透明,便于公众了解和监督。真正的公平,离不开信息的透明。可以考虑今后对电网企业的成本监管逐步引入类似上市公司的监管制度,对于包括投资、折旧、职工薪酬、管理费等在内的成本信息,适时向社会公开。从某种意义上说,电网企业与上市公司有相当类似的地方。电网企业的经营情况,直接关系到它的经营成本,也就与消费者的利益息息相关,而且与中小股民类似,消费者同样处于信息不对称的弱势地位。股民们尚且还有“用脚投票”的自由,但消费者往往不得不去购买电网企业的产品和服务。从维护市场公平的角度看,垄断的电网企业,其实比上市公司更应该公开信息。(作者为国家电监会价格与财务监管部副主任)

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